1. Perché una consultazione pubblica sul programma di attività normativa?
Per la prima volta, la Banca d’Italia sottopone a pubblica consultazione il programma della
propria attività di produzione delle norme per l’anno successivo.
Far conoscere i futuri sviluppi della normativa, gli obiettivi strategici che si vogliono
realizzare, il metodo con cui si intende procedere, le aree di maggiore rilievo in cui interverranno
le innovazioni, è parte di quel processo di better regulation in cui la Banca crede: rafforza la
trasparenza dell’azione normativa; consente un confronto aperto con il mercato, che si riflette
positivamente anche sulla qualità delle norme; permette agli stessi operatori di programmare le
ricadute che le diverse iniziative normative possono avere sulla loro attività.
Questa iniziativa di consultazione pubblica verrà ripetuta ogni anno. Viene effettuata per la
prima volta adesso perché la base normativa su cui si fonda è il Regolamento emanato nel marzo
2010, che disciplina l’adozione degli atti di natura normativa o di contenuto generale nell’esercizio
delle funzioni di vigilanza bancaria e finanziaria, con il quale è stato attuato l’art. 23 della legge 28
dicembre 2005, n. 262 (legge per la tutela del risparmio).
Il programma definisce l’oggetto degli atti normativi da emanare nel 2011, le diverse fasi del
processo di emanazione e la loro probabile tempistica. La scelta delle aree di intervento è legata –
oltre che alle scadenze dettate dalla normativa (direttive europee, leggi) – a un’attenta analisi dei
rischi del sistema finanziario che rendono opportuno introdurre innovazioni normative.
Il piano per il 2011 è parte di un processo più ampio di programmazione dell’attività di
regolazione, che ha un orizzonte di medio periodo ed è guidato da alcuni obiettivi strategici – a
loro volta articolati in obiettivi intermedi – funzionali ad una realizzazione più efficace delle finalità
che per legge informano l’azione della Banca. Di seguito si dà quindi conto anche di questi aspetti.
2. A quali finalità generali si ispira l’azione, anche normativa, della Banca?
L’esistenza di un sistema pubblico di supervisione sull’attività delle banche e degli
intermediari finanziari, e i connessi poteri di regolazione, sono giustificati dall’esigenza di
salvaguardare l’interesse generale alla tutela del risparmio, espressamente previsto dall’articolo
47 della Costituzione.
È questo articolo della Costituzione alla base dei testi unici bancario e della finanza, che
attribuiscono alla Banca d’Italia, da sola o con altre Autorità, compiti estesi di normazione
secondaria.
Già a livello legislativo l’impostazione adottata in Italia nel regolare l’intermediazione
bancaria e finanziaria è differente da quella di altri paesi, soprattutto per la maggiore estensione
delle attività che vengono assoggettate a riserva e che sono quindi consentite solo a soggetti
regolati e controllati; ciò ha contribuito a prevenire il trasferimento di attività verso soggetti non
regolamentati per sfruttare spazi di arbitraggio normativo, che in altri ordinamenti ha comportato
ad esempio la diffusione del cosiddetto “sistema bancario ombra”, identificato come una delle
cause primarie della crisi finanziaria degli anni scorsi.
Anche nella regolamentazione secondaria l’approccio seguito presenta alcune specificità
rispetto all’esperienza di altri paesi: la normativa della Banca d’Italia è molto più dettagliata e –
anche ricorrendo ad esempi – si sforza di declinare le previsioni comunitarie nella concreta realtà
giuridica italiana. Oltre a favorire la certezza giuridica e quindi un’applicazione uniforme delle
disposizioni, questo approccio consente di rafforzarne l’efficacia in sede applicativa, prevenendo
fenomeni di arbitraggio.
Nel tempo, la Banca d’Italia ha modificato profondamente il modo con cui esercitare le
proprie funzioni.
Da un’impostazione di tipo strutturale, caratterizzata da un ampio ricorso allo strumento
delle autorizzazioni e all’imposizione di vincoli operativi, è passata ad un modello basato
sull’emanazione di regole generali di tipo tecnico e prudenziale, in linea con le disposizioni
comunitarie e con le indicazioni elaborate in altre sedi internazionali. I controlli strutturali sono
stati sostituiti dall’analisi dei modelli organizzativi dei soggetti vigilati e della loro capacità di
misurare, gestire e controllare i rischi. È stata ridotta in misura significativa l’area degli atti che
devono essere sottoposti all’autorizzazione della Banca d’Italia.
È inoltre cresciuta nel corso degli ultimi anni l’interazione con gli operatori e più in generale i
destinatari delle norme attraverso il ricorso alla consultazione e a forme di dialogo anche non
strutturato prima della definizione degli interventi normativi. La produzione normativa è stata
preceduta da analisi dell’impatto delle regole proposte, che hanno accompagnato i documenti di
consultazione e dato conto delle ragioni delle scelte tra opzioni regolamentari alternative. Ne ha
beneficiato non solo la qualità delle norme, ma anche la loro comprensione in sede applicativa. Si
è accresciuto il grado di condivisione degli obiettivi di fondo dell’azione regolamentare.